2024年7月18日，党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），围绕产权制度改革、建设用地二级市场建设等关键议题对进一步深化我国土地制度改革作出了具体部署。工业用地作为我国建设用地利用体系的重要构成，同时也是工业企业的基础生产要素，为推进城市工业高质量发展，从政策文件引导地方实践，再到地方实践推动政策创新，我国城市工业用地配置制度改革创新步入全新阶段。具体而言，我国城市工业用地配置制度可考虑从以下四个方面健全完善：

第一，以明晰产权政策完善工业用地可交易权能体系。首先，明晰不同权能工业用地的配置方式。工业各行业之间生产规模特征、要素结构特征具有极强的差异性，对于工业用地的依赖程度也具有很大区别，如农副食品加工业对土地依赖程度较高，电气机械及器材制造业则相对较低，需按行业发展特性明晰相应工业用地的权能内容，以最大化城市工业用地资源的利用效率。其次，明晰工业用地立体空间的权利体系。工业用地利用与纵向空间利用密不可分，需重视地上空间与工业用地的一体性。随着工业用地可交易产权的细化，不同功能用地、用房的权利均有相应的分割转让诉求，国家层面通过立法途径明确建设用地空间权的权能内容，地方政府则可探索建立工业用地纵向空间使用权登记规则，构建与空间权利并存的权能体系。

第二，以弹性约束政策挖掘工业用地权能价值。首先，兼顾产权弹性与刚性内容。弹性层面，推行工业用地综合利用政策，通过从工业生产空间剥离出一定范围的营利性空间资源，激励市场主体参与配置。地方政府在规定自持物业比例之后，可赋予用地企业一定比例的可供出售（出租）的产权比例，由企业自主选择其配置方式。刚性层面，工业空间保障是工业用地综合利用的前提，综合利用用途需要立足自身产业发展禀赋，不可盲目追求“高精尖”，脱离现实产业发展基础。其次，兼顾长期与短期需求差异，探索制定动态规划体系，划分短期型产业区和长期型产业区，对不同类型的区块采取不同的出让年限和开发模式，其中长期型产业区适应于城市产业长期发展的、国家政策支持的新兴主导产业，短期型产业区则主要目的是盘活工业用地存量，实现短期内的工业用地配置，该类区块应主要分布投资小、产权明晰、变动灵活的产业业态。

第三，发展工业用地交易二级市场制度。首先，完善工业用地二级市场法律体系，强化一、二级市场有效衔接。一方面，需要从上位法角度，统一工业用地交易标准、明确交易范围、规范交易行为、细化交易规则；另一方面，注重二级市场转让对一级市场的延续作用，可探索实施土地交易鉴证制度。其次，改善多主体协调机制，加强部门沟通，主要体现为需要理顺国土、房管与规划职能机构的关系、加强司法机构与自然资源部门的对接、深化中介服务机构与自然资源管理部门合作等三个方面。再次，降低交易门槛，提高市场交易活跃度。一方面，提高保有成本，降低流转成本，主要依赖于税费调节机制，逐步建立“重保有、轻流转”的土地税费结构。另一方面，降低投资门槛，引导市场交易，探索放宽“投资比例未达到投资总额25%的土地使用权不能转让”的限制，促进工业用地流转。

第四，完善土地交易市场服务组织体系。首先，加快政府服务职能转变，增强政府服务能力。搭建统一交易平台，降低供需双方信息不对称程度，各地在市、县自然资源主管部门现有的土地交易机构或平台基础上探索搭建城乡统一的土地市场交易平台。优化政务服务机制，简化土地交易流程，包括利用“一站式”服务提高服务水平，可对于重点项目适当采取“先登记获取土地部分使用权→实施过程评估→再获取完整的土地使用权”的思路，通过将部分事前审批事项滞后，加强过程监控提高准入速度。其次，引导交易迂回分工细化，发展服务外包市场。工业用地大多分布在各工业园区，地方政府可以积极引进土地交易中介机构“入园”以发挥集聚效应，引导土地交易市场的中介服务环节发展。

（作者：梅林，天津财经大学财税与公共管理学院行政管理系副教授、硕士生导师）