预算体现党和国家的意志，服务保障党和国家的重大方针、重大方略、重大决策、重大工作。党的十八大以来，党中央和国务院对于建立健全现代预算制度高度重视并采取了一系列重要举措，现代预算制度主体框架基本确立。2017年，党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”；2022年，党的二十大报告提出“健全现代预算制度”，为新时代预算制度改革指明了方向；2024年7月18日，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（简称《决定》）强调深化财税体制改革，并就健全预算制度等作出重要部署，如“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹……完善国有资本经营预算和绩效评价制度……强化对预算编制和财政政策的宏观指导……强化事前功能评估……深化零基预算改革……完善预算公开和监督制度”等。具体而言，现代预算制度可以考虑从以下几个路径健全完善：

1. 加强财政资源和预算统筹。

加强财政资源和预算统筹，是应对当前预算紧平衡状态、集中力量办大事的必然要求，是建立现代财税体制、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。要保持宏观税负基本稳定，财政相应处于紧平衡状态，必须加强资源统筹，集中财力办大事。《决定》强调，“加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”，旨在将目前分散各方、尚未纳入规范统一的预算管理的各类资金统筹起来，重点在于全面增强财政资源统筹和存量管理的能力。

首先，要强化四本预算的“全口径”管理与预算统筹，以一般公共预算为关联节点，推进一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等政府“四本预算”统编、统批、统管。其次，强化部门资金“全归集”使用。考虑建立节约型财政保障机制，如实施零基预算，从预算源头持续压减一般性支出和非重点、非刚性、非急需支出。加强部门实有资金管理，依法依规将部门各类收入纳入预算管理，未纳入预算的不得安排支出。最后，强化专项资金“全方位”整合。进一步打破部门利益格局，纵深推进专项资金实质性整合，防止条块分割、撒胡椒面，稀释资金使用效果。

2. 强化对预算编制的指导，深化零基预算改革。

现代预算制度体系在预算编制过程中，不仅要注重财政资源的合理分配，还要加强对财政政策的宏观调控，以适应不断变化的经济社会发展需求。从时间维度考虑，预算是宏观调控的重要手段，要完善中期财政规划对年度预算的约束机制，加强财政政策逆周期和跨周期调节。

深化零基预算改革，是通过创新预算编制方法，推动地方财政打破支出固化格局、优化财力统筹。不同于传统“基数+增长”的预算编制方法，零基预算所有预算支出均以零为基点，根据不同类型支出分类编制预算，其核心理念打破了预算安排和资金分配的基数依赖。随着近年财政收支形势趋紧，零基预算模式能更有效分配资源，帮助识别和消除低效、重复和不必要的支出，有利于遏制部门利益固化。我国自20世纪90年代已开始着手探索零基预算管理，各地试点取得了一定的成效，但目前部门和预算单位的预算管理理念上还未深刻转变，如何推动各部门从以往的“争资金”向“讲绩效”转变，还需要努力。从中央层面看，推广零基预算理念离不开顶层设计，制定统一的零基预算编制指南和分类指导方案；从地方层面看，打破基数依赖首先需要全面清理现行支出政策和现有预算项目，同时地方政府需要完善预算管理一体化系统、增强部门统筹管理能力、完善预算公开和监督标准。

3. 加强公共服务绩效管理，提升预算绩效。

近年来，我国加快构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，着力提高财政资源配置效率和使用效益。《决定》提出，“加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估”，体现了预算管理的“绩效导向”。公共服务关乎民生，连接民心，是政府职能之一，也是以人民为中心的国家治理的要求。公共服务支出在财政支出中的比重不断扩大，加强公共服务绩效管理，有利于提高民生财政理念和要求下的公共服务支出效率，提升公共服务质量。同时开展事前评估是优化资源配置、提升重大政策财政保障能力的必要手段，也是持续防范化解政府债务风险，提升财政可持续性的重要举措。后续可以考虑加快完善全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，强化绩效评价结果运用。

此外，《决定》提出，完善国有资本经营预算和绩效评价制度，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。国务院发布《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（简称《意见》）明确提出“深入落实党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的决策部署，将国有资本经营预算支出纳入绩效管理，推动预算与绩效深度融合，全面提升资金效能”。完善国有资本经营预算和绩效评价制度，不仅有助于提升国有资本的运营效率，还能强化对国家重大战略任务和基本民生的财力保障，从而更好地服务于国家战略和民生需求。后续可以考虑完善国有资本收益上交机制，促进国有企业发展成果全民共享，同时持续提升国有资本支出功效。

4. 完善预算公开与监督制度。

《决定》强调“统一预算分配权，提高预算管理统一性、规范性，完善预算公开和监督制度”，将预算管理的标准化和规范化提到了重要的高度。首先，要进一步完善预算公开制度体系，拓宽预算信息公开的覆盖范围，细化预算公开的各项内容，切实改进公开手段，确保公开信息的完整性、时效性和真实性；其次，加强预算监督效力，持续强化人大预算审查监督职能，推动审计机关的绩效审计，同时强化财会监督，构建人大监督、审计监督和财会监督协同治理预算绩效的工作机制，推动各类监督方式形成合力，完善预算监督体系。

（作者：朱旭阳，天津财经大学财税与公共管理学院财政系教师，硕士生导师）