党的二十届三中全会会议公报正式提出“要毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展”。作为有效提升基础设施建设运营效益、调动非公有制经济深度参与的融资工具，政府与社会资本合作（以下简称：PPP）模式在改善公共服务、拉动有效投资过程中发挥出重要作用。

自2014年起财政部逐步构建起“示范库—管理库——储备库”的PPP项目库管理模式，涵盖了各地PPP项目从发起申报、招标落地到运营移交的全生命周期管理链条。为规范PPP模式政社合作双方的风险分担与收益分配，项目落地前的论证环节严格执行物有所值（VFM）、财政承受力和实施方案的“两评一案”制度，在部分事关国计民生的重要项目中，PPP模式能够有效节约建设成本、提升运营效益，为公有制经济参与政府投融资、地方债务融资平台转型升级提供重要支撑路径。

财政部废止PPP有关文件，暂停PPP中心项目库入库

自2014年财政部大力推广PPP模式以来，地方政府积极响应，其项目模式高度依赖政府付费，申报入库合同金额与专项债券融资额度之间呈现出“此消彼长”的关联性。近年来PPP项目入库前论证过程，对未来财政收支增速预期存在较大地域差异；完成招标环节进入落地阶段的项目，社会资本方以公有制经济（主体是国有经济）为主；进入运营阶段的项目，合作双方诚信履约的意识和能力未能充分匹配。2023年12月，财政部宣布废止关于PPP示范项目、隐性债务风险梳理等系列政策文件，暂停了PPP综合信息平台项目库、专家库、咨询机构库的调整入库。

解读政府与社会资本合作（PPP）新机制

2023年11月，国家发展改革委、财政部正式发布《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函【2023】115号文，以下简称“115号文”），针对PPP模式实践中亟待解决的问题提出具体指导意见。

首先，坚持PPP初衷，回归PPP本源，优先选择民营企业参与。最大程度鼓励非公有制经济尤其是民营企业参与PPP新建及改扩建项目，避免民间资本被“挤出”。PPP模式在缓解财政短期资金压力的同时，有效帮助民营企业拓宽投资渠道，但其最本质的矛盾即是政社合作双方追求目标差异，政府方与社会资本方分别关注落地项目的社会效益与经济效益。因此公有制经济参与PPP，更多是出于国有企业的业务宣传和履行社会责任需要。PPP新机制将项目领域限制在有经营性收益，无疑可以充分调动民营企业的参与热情和积极性，利用其在市场信息预判、成本控制意识等层面的天然优势。在《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》（2023年版）中列举九大领域30类项目中，仅交通运输、能源、水利三大领域8类项目未严格限定民营企业参股比例，其余类别项目均明确要求“应由民营企业独资或控股”或者“民营企业股权占比原则上不低于35%”。

其次，聚焦使用者付费项目，合理把握重点领域。可行性缺口补助、政府付费类项目均有使用财政资金向项目专营公司（SPV）弥补建设运营成本的风险，呈现当期财政支出责任由后代财政承担的代际转嫁。因此合理规范的PPP模式被限定在有经营性收益的项目领域，由使用者遵循市场对价原则补偿特许经营者的成本投入，并适当获利。若项目未能达到预期经济效益，但有良好的社会效益，财政遵循“按效付费”原则安排支出责任。有效防止因政府付费或财政进行可行性缺口补助，向社会资本形成参与PPP特许经营，自身收益由国家“保底”的示范效果，这种效果可能限制其经营活力并将市场风险向政府转嫁。

复次，全部采取特许经营模式，严格审核特许经营方案。在“115号文”中，明确了PPP新机制可以采用的特许经营模式，包括：BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等。无论采用哪种具体形式，其中都包括最关键的环节——字母“O”，也就是特许经营，其期限一般都在10年以上，原则上不超过40年。有效扭转部分特许经营者参与PPP模式的传统僵化认知：一是特许经营期限过短无法充分弥补前期成本投入；二是期限过长则“重建设轻运营”，完成项目建设得到财政可用性补贴后即申请退出。同时严禁随意将特许经营期提前终止，变“BOT”为“B-T”（建设-转让），逃避运营义务或垫资施工，变相形成地方政府隐性负债。

最后，鼓励国有企业规范参与特许经营盘活存量资产，形成投资良性循环。新机制以公开竞争方式选择特许经营者，并非将国有经济排斥在特许经营主体之外，而是尝试引导国有企业将多年市场化经营积累的经验技术、人力资源等优质资产充分盘活，拓展国有资本经营预算收入来源并逐步硬化其支出绩效约束。同时国有经济也可以与民营经济共同组建特许经营者联合体，共同投标PPP项目，以严格契约精神做好合作各方利益共享和风险共担协议、价格调整机制等条款设计。

（作者：李伟，天津财经大学财税与公共管理学院税务系教授，副院长）

本文部分内容为作者接受《南方都市报》采访使用的观点，2024年4月13日A10-11版。